Венеціанська комісія мала можливість вивчити попередній проект закону, пов'язаний з захистом мов в Україні, а саме проект закону "Про мови в Україні". Цей проект був розглянутий Комісією у висновку, прийнятому на 86-му пленарному засіданні (CDL-AD (2011) 008).

Венеціанська комісія виявила, що проект є незбалансованим, оскільки його положення сприяли непропорційному зміцненню позицій російської мови, без прийняття відповідних заходів, щоб підтвердити роль української мови як державної, так і без належним чином забезпечення захисту інших регіональних мов та мов меншин. Крім того Комісія звернула увагу на деякі обмеження на індивідуальну свободу, щоб користуватися мовою свого вибору у приватному та суспільному житті.

ЄВРОПЕЙСЬКА КОМІСІЯ ЗА ДЕМОКРАТІЮ ЧЕРЕЗ ПРАВО
(Венеціанська комісія)

ПРОЕКТ ВИСНОВКУ N 651/2011
на проект Закону України "Про засади державної мовної політики"

Страсбург, 2 грудня 2011
CDL (2011) 101

На основі коментарів
пана Серджіо Бартоле (Заступник члена, Італія)
пана Яна Веларса (член, Бельгія)

I. Вступ

1. 21 жовтня 2011, голова Комітету з питань культури і духовності Верховної Ради України попросив Венеціанську комісію вивчити проект закону про засади державної мовної політики (CDL-REF (2011) 061), далі "Законопроект"). 26 серпня 2011 року проект закону був зареєстрований у парламенті (Верховній Раді) України (реєстраційний N 9073).

2. Робоча група доповідачів була створена у складі панів Серджіо Бартоле і Яна Веларса.

3. Цей висновок, підготовлений на основі зауважень доповідачів, був прийнятий Венеціанською комісією на своєму 89 пленарному засіданні (Венеція, 17 грудня 2011 року).

II. Попередні зауваження

4. Венеціанська комісія мала можливість вивчити попередній проект закону, пов'язаний з захистом мов в Україні, а саме проект закону "Про мови в Україні". Цей проект був розглянутий Комісією у висновку, прийнятому на 86-му пленарному засіданні (CDL-AD (2011) 008). Венеціанська комісія виявила, що проект є незбалансованим, оскільки його положення сприяли непропорційному зміцненню позицій російської мови, без прийняття відповідних заходів, щоб підтвердити роль української мови як державної, так і без належним чином забезпечення захисту інших регіональних мов та мов меншин. Крім того Комісія звернула увагу на деякі обмеження на індивідуальну свободу, щоб користуватися мовою свого вибору у приватному та суспільному житті.

5. Цей проект закону "Про засади державної мовної політики" явно базується на основі попереднього проекту. Він підтверджує в дуже значній мірі положення попереднього проекту і містить численні положення, які відтворюються з старого тексту. У той же час, для того, щоб взяти до уваги критику, зроблену в Висновку, прийнятому в березні 2011 року, його автори ввели цікаві новели і прийняли ряд поправок до попереднього тексту.

6. У контексті цього Висновку Венеціанська комісія не розглядала весь правовий масив чинного в Україні законодавства в галузі мови і захисту прав меншин та загальне становище національних меншин і їхніх мов в цій країні. Цей висновок обмежується оцінкою нових положень і новел, що містяться в новому законопроекті, у світлі зауважень, прийнятих Комісією в своїх попередніх висновках. Цей Висновок зроблений на основі англійського перекладу проекту закону, як це передбачено у Венеціанській комісії. Не надавалося "обгрунтування", чи будь-який інший пояснювальний документ, до цього законопроекту.

7. Оцінка базується на застосовуваних міжнародних стандартах, зокрема, Рамковій конвенції про захист національних меншин (Рамкова конвенція) та Європейській хартія регіональних мов (Мовна Хартія), а також відповідних положеннях української Конституції. Особливу увагу було приділено, в цьому контексті, мовній ситуації в Україні.

8. Як і в своїх попередніх висновках, Венеціанська комісія "хотіла би підкреслити з самого початку, що використання і захист мов було і залишається складним і високочутливим питанням в Україні, яке неодноразово ставало одним з основних питань у різних виборчих кампаніях і продовжує бути предметом дискусії - а іноді призводить і до зростання напруженості в Українському суспільстві". Крім того, Комісія відзначає, що "баланс між захистом регіональних мов та/або мов меншин і захистом української мови як державної мови, в тому числі особливе становище російської мови, продовжує залишатися серйозним викликом для влади України".

III. Конституційні і законодавчі основи для захисту мов

9. Кілька статей з української Конституції містять гарантії захисту мовних прав. Ключовою є стаття 10, яка говорить наступне: "Державною мовою України є українська мова. Держава забезпечує всебічний розвиток і функціонування української мови в усіх сферах суспільного життя на всій території України. Вільний розвиток, використання і захист російської та інших мов національних меншин України гарантується в Україні. Держава сприяє вивченню мов міжнародного спілкування. Застосування мов в Україні гарантується Конституцією України та визначається законом".

10. Крім того, стаття 11 передбачає, що держава повинна "сприяти консолідації та розвиткові української нації, її історичної свідомості , традицій і культури, а також розвиткові етнічної, культурної, мовної та релігійної самобутності всіх корінних народів і національних меншин України".

11. Стаття 27, § 2, забороняє "привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовними або іншими ознаками".

12. Нарешті стаття 53, ч. 5, говорить: "Громадянам, які належать до національних меншин, гарантується, відповідно до закону, право на навчання рідною мовою чи на вивчення рідної мови у державних і комунальних навчальних закладах або через національні культурні товариства".

13. Що стосується захисту мов, Венеціанська комісія нагадує, що, незважаючи на зусилля, зроблені в останні роки для оновлення та модернізації діючого законодавства у цій галузі, використання мов як і раніше, регулюється Законом Української Радянської Соціалістичної Республіки про мови, прийнятому в 1989 році (далі - Закон про мови 1989).
 
14. Що ж до осіб, які належать до національних меншин, захист їх мовних прав гарантує Закон про національні меншини 1992 року (див., зокрема статті 6 і 8), Закон "Про ратифікацію Європейської хартії регіональних мов і мов меншин", інші законодавчі акти, які регулюють використання мови в конкретних секторах (освіта, державне управління і т. д.), а також міжнародні договори, які є юридично обов'язковими для України.

IV. Аналіз законопроекту

А. Термінологія

15. Венеціанська комісія з інтересом відзначає широке коло визначень, яке міститься у статті 1 законопроекту. У їх число входять ключові поняття, такі як "державна мова", "рідна мова", "регіональна мова або мова меншини", "мова національних меншин". Подальші визначення визначають поняття "мовна група", "мовна меншина", "регіональна група мов", "регіон" і "територія, на якій регіональна мова використовується".

16. Вітаючи зусилля, щоб забезпечити визначення термінів, які використовуються в різних положеннях проекту, Комісія вважає, що запропоновані визначення та їх взаємозв'язок занадто складні, і тому можуть бути незрозумілими. Пропонується, щоб був запроваджений більш простий і уніфікований словник, який повинен використовуватися в узгодженому порядку по всьому проекту. Зокрема, використання поняття "рідна мова" чи "мова меншин" в контексті визначення "мовна група / мовна меншина" і фізичних осіб, які належать до такої групи (див. ст. 7.5 законопроекту), повинні бути переглянуті, узгоджені і скоординовані з термінологією, яка використовується у зв'язку з правом на мовне самовизначення (стаття 3). Комісія нагадує в цьому контексті, для того, щоб майбутній закон міг реалізовуватися відповідно до застосовуваних міжнародних стандартів, повинен превалювати принцип індивідуального вільного вибору. Це вимагає відмовитися від використання терміну "рідна мова", або перевизначення його таким чином, щоб він включав в себе самостійний вільний вибір мовної приналежності.

17. Комісія також зазначає, що реальна невизначеність залишається в поточному проекті в контексті територіального виміру захисту регіональних мов або мов меншин. Згідно ст. 1 проекту закону територія, на якій поширена регіональна мова - територія однієї або кількох адміністративно-територіальних одиниць України (Автономної Республіки Крим, області, району, міста, селища, села). Як зазначено в ст. 7.3 за умови якщо кількість осіб, - носіїв регіональної мови, що проживають на території, на якій поширена ця мова, складає 10 відсотків і більше чисельності її населення. Може статися так, що мова вживається більше ніж на 10 % в незначних одиницях, але цей відсоток у верхньому адміністративному рівні не досягається. Захист гарантується на нижчому рівні, але нічого не говориться про те, яким є становище цієї мовної групи, присутньої на відповідній території та її мови, на верхньому рівні. Здавалося б, це означає, що якщо така група не досягає необхідного порогу на вищому адміністративному рівні, вона не користується будь-яким захистом взагалі. Комісія сумнівається в тому, що друге речення статті 7.3 (За рішенням місцевої ради в окремих випадках, з урахуванням конкретної ситуації такі заходи можуть застосовуватися до мови, регіональна мовна група якої складає менше 10 відсотків населення відповідної території), якою надаються повноваження місцевим органам влади, може бути застосована в цих випадках. Прийняття такого рішення віддається на розсуд місцевої ради і вжиття заходів щодо захисту згаданих меншин, схоже, не має обов'язкового характеру.

Б. Українська мова як єдина офіційна мова та захист російської мови

18. В одному з висновків свого попереднього Висновку, Венеціанська комісія заявляла: "Хоча проект не передбачає для російської мови додаткового офіційного статусу, він може сприйматися як спроба розширити сферу використання російської мови в країні і як крок на шляху практичної офіційної двомовності. У зв'язку з цим постають численні запитання несумісності з українською Конституцією і її положеннями, пов'язаними з мовним захистом (зокрема, стаття 10) та міжнародними документами, які застосовуються, а саме: Мовної Хартії і Рамкової конвенції (§ 113).

19. Комісія, зокрема зазначала, що стаття 7 проекту, присвячена російській мові і українсько-російській двомовності, прямо стверджувала, що "Російська є рідною мовою або мовою повсякденного спілкування більшості громадян України. Вона як правило застосовується поряд із українською мовою як мова міжособистого спілкування на всій території України...". У зв'язку з цим Венеціанська комісія відзначала, що це були непотрібні і чисто декларативні заяви, які не повинні мати місце в тексті нормативного документу і які вже викликали спротив і стали підставою для полярних думок в Україні (§ 35 і § 58). Крім того, Комісія зазначила, що в деяких конкретних положеннях проекту, російська мова була єдиною мовою серед мов меншин в Україні або регіональних мов, яка окремо згадувалася (§ 58).

20. Більше того, незважаючи на те, що стаття 10 Конституції визнає тільки Українську мову як державну мову, за кількома статтями законопроекту Російській мові було надано такий же рівень захисту, як і українській мові в державі. Це включає в себе: публікацію актів центральних державних органів, паспорти та особисті документи, дані обома мовами (стаття 14.1); документи попереднього слідства, дізнання та прокурорського нагляду (стаття 15); освіта за спеціальністю "дошкільна, загальна середня і позашкільна, професійні та вищі освітні установи, відповідно до потреб громадян (статті 20.2 і 20.8 на 20.11); вивчення державної мови і російської мови в усіх установах загальних середніх шкіл (стаття 20.7); листи і телеграми (стаття 25.2).

21. Таким чином, у різних аспектах публічного врядування до російської мови ставляться "на рівні" з державною мовою. Хоча вивчення української мови було обов'язковим і повинно було бути забезпечено, згідно з проектом закону існувала можливість провести весь навчальний цикл з дошкільного до університету на російській мові. Більш того визнання мовної свободи в ЗМІ і в культурній сфері можуть, у зв'язку з ринковими міркуваннями, призвести до домінування Російської мови (§ 99).

22. Як Венеціанська комісія наголосила, було з самого початку зрозуміло, що Російська мова, швидше за все, відповідає 10 %-вому порогу для посилення захисту в багатьох, якщо не в більшій частині території України. Це означає, що в цілому ряді сфер суспільного життя Російська мова буде використовуватися "на паритетних засадах" або навіть використовуватися замість державної мови (§ 91).

23. Нарешті, Венеціанська комісія звернула увагу на статтю 15 проекту, в якій йшлося про мову судових процесів. Згідно з цією статтею в територіях, де регіональна мова використовується 10 % або більше від загальної чисельності населення, судові процеси можуть проводитися на прохання однієї зі сторін, регіональною мовою і це навіть якщо інша сторона наполягає на тому, щоб розгляд відбувався державною мовою (§ 100).

24. На думку Комісії, захист російської мови та її використання як вираження своєї ідентичності членами українського суспільства, які вільно вибрали цю мовну ідентифікацію, є законною метою. Венеціанська комісія, однак, також підкреслює небезпеку, що ставлення до російської мови на однаковому рівні з українською мовою буде зменшувати інтегративні сили української мови і ставить під загрозу роль, яку має відігравати єдина державна мова (§ 98). Крім того, Комісія підняла питання про відповідність проекту закону статті 10 Конституції України.

25. Венеціанська комісія вітає зусилля, спрямовані на те, щоб врахувати частину критики, зробленої у її Висновку. Укладачами змінено ряд положень тексту для того, щоб врахувати пропозиції, зроблені Комісією. Як результат, можна відзначити різні ситуації.

- Поправки, які мають тільки текстові відмінності без істотної зміни нормативного змісту тексту

26. Деякі поправки мають тільки текстові відмінності без істотної зміни нормативного змісту тексту.

27. Комісія вітає виключення статті 7 з попереднього проекту. Однак, оскільки стаття 7 мала тільки описове твердження, це не змінить нормативний зміст проекту закону.

28. У ряді положень конкретні посилання на російську мову були виключені і замінені посиланням на "регіональні мови або мови меншин" (див., наприклад, статті 2, 20.9, 20.11, 21, 24.3, 25, 26.3). Проте враховуючи, що російська мова є також "регіональною мовою або мовою меншини", ця поправка корінним чином не змінює позицію російської мови з практичної точки зору.

29. Нарешті слова "на паритетних засадах", або "рівною силою" були видалені і замінені в ряді положень "поряд з", однак не змінюючи при цьому мовні права і обов'язки, що ці положення містять (див., наприклад, ст. 10.2, 11.1, 15).

- Положення, які в попередньому проекті передбачали використання російської мови на тому ж рівні, що і української мови, і які були розширені, щоб забезпечити також використання інших регіональних моя і мов меншин.

30. Деякі з положень, які передбачали використання російської мови на тому ж рівні як українська мова, були розширені для використання також інших регіональних і мов меншин. Такі положення стосуються видання актів центральних органів державної влади (стаття 10.1), паспорти та інші офіційні документи, що засвідчують особу громадян та інших осіб (стаття 13.1), документи органів попереднього слідства, дізнання та прокурорського нагляду (стаття 15):

- Акти вищих органів державної влади приймаються державною мовою і офіційно публікуються державною, російською та іншими регіональними мовами або мовами меншин (ст. 10.1);

- Паспорт громадянина України, або документ, що його заміняє, і відомості про його власника, що вносяться до нього, виконуються державною мовою і, поруч, за вибором громадянина, однією з регіональних мов або мов меншин України (стаття 13.1);

- Мовою роботи та актів з питань досудового слідства, дізнання і прокурорського нагляду в Україні є державна мова. Поряд із державною мовою при проведенні досудового слідства, дізнання та прокурорського нагляду можуть використовуватися регіональні мови або мови меншин України, інші мови (стаття 15);

- Що стосується мови навчання, устатті 20.1 прямо говориться, що вільний вибір мови навчання є невід'ємним правом громадян України при умові обов'язкового вивчення державної мови в обсязі, достатньому для інтеграції в українське суспільство.

31. Венеціанська комісія також зазначає в цьому зв'язку, що ст. 20.7 більше не нав'язує в усіх установах загальної середньої освіти вивчення російської мови, але вона вимагає вивчення "однієї з регіональних мов або мов меншин" на додачу до вивчення державної мови. Венеціанська комісія проте вважає, що перше речення ст. 20.7, як воно викладено зараз, нав'язує дуже жорсткі зобов'язання ("забезпечувати"), яке могло б бути сформульовано більш гнучко. Комісія вітає запропоноване розширення захисту всіх регіональних мов та мов меншин. Однак вона відзначає, що для того, щоб виконати це зобов'язання у недискримінаційний спосіб по відношенню до різних регіональних мов та мов меншин, можуть виникнути серйозні проблеми з ресурсами (фінансовими, людськими тощо). Венеціанська комісія нагадує, що відповідно до статті 14.2 Рамкової конвенції, "в районах проживання осіб, що належать до національних меншин, традиційно або в значній кількості, при наявності достатнього попиту, Сторони будуть прагнути забезпечити, наскільки це можливо і в рамках своїх систем освіти, щоб особи, які належать до цих меншин, мали належні можливості для вивчення мови своєї меншини або здобувати освіту цією мовою" (курсив додано).

32. Тлумачення всіх статей глави IV (Мова у сфері інформації та зв'язку) законопроекту підтверджує висновок про те, що російська мова носить статус регіональних мов або мов меншин і може бути використана відповідно до правил, що регулюють використання і захист регіональних мов або мов меншин. Ст. 24.2, однак, вносить плутанину, оскільки, в той час як її перша частина вимагає поширення офіційної інформації державною мовою і - при необхідності - регіональними мовами або мовами меншин, у другій частині вона передбачає переклад на державну мову, якщо офіційна інформація поширюється на іншій мові. Необхідно внести ясність у цьому питанні.

33. Положення, що стосуються програми транслювання з сусідніх країн "Держава гарантує свободу прямого прийому радіо- і телепередач із сусідніх країн, які транслюються такими самими або схожими до державної мови або до регіональних мов й мов меншин України мовами, і не перешкоджає ретрансляції радіо- і телепередач із сусідніх країн, які випускаються в ефір такими мовами, а також забезпечує свободу виявлення поглядів і вільне поширення інформації друкованих засобів інформації такими мовами" (стаття 24.5) також виграло б від підвищення ясності. Варто відзначити також, що, відповідно до ст. 24.7 "У межах території, на якій поширена регіональна мова (мови), за рішенням місцевої ради продукція службового та ужиткового користування (бланки, форми, квитанції, квитки тощо) може видаватися і цією регіональною мовою (мовами)". Це "і" знову ж таки неясно чи це "також" означає "або" чи "і".

34. Крім того, у ст. 26.1, яка говорить, що рекламні оголошення, повідомлення та інші форми аудіо- і візуальної рекламної продукції виконуються державною мовою або іншою мовою на вибір рекламодавця, також варто замінити сполучником "і" вжитий тут сполучник "або".

- Положення, які відновлюють певною мірою переважне становище державної мови

35. Нарешті, деякі з положень відновлюють, певною мірою, преференційне становище державної мови. Привілейоване становище державної мови може бути відзначено в нових положеннях, що стосуються таких секторів, як судовий розгляд (ст. 14 "У межах території, на якій поширена регіональна мова (мови), за згодою сторін суди можуть здійснювати провадження цією регіональною мовою (мовами)"), а не так, як це було передбачено в попередньому проекті, російською мовою "на прохання однієї зі сторін" (див. § 23 вище).

36. Крім того, відповідно до статті 25.2 адреси відправника та одержувача поштових відправлень, телеграм, що пересилаються в межах України, мають виконуватися державною мовою. Крім того, мовою статутів, документації, діловодства, команд та іншого статутного спілкування у Збройних Силах України та інших військових формуваннях, створених відповідно до законодавства України, є державна мова (стаття 29).

ЗАГАЛЬНА ОЦІНКА

37. У світлі вищевикладених заключень Венеціанська комісія дійшла до висновку, що намір укладачів полягає в тому, щоб більше не надавати переважного становища російській мові серед мов, які відрізняються від державної мови, а віднести російську мову до інших регіональних мов та мов меншин.

Цей новий акцент чітко заявлений в положенні статті 5.2.2, де йдеться про цілі і принципи державної мовної політики.

38. Венеціанська комісія зазначає, однак, що в статті 10.1 і ряді інших положень (див. також статтю 18.3 або статтю 28.3) проекту закону, російська як і раніше є єдиною мовою серед регіональних мов або мов меншин, яка явно згадується. Цей вибір, здається, дає ще раз російській мові особливе значення і не повною мірою слідує підходу, описаному у § 37.

39. Венеціанська комісія визнає, що українська Конституція у статті 10 виділяє захист російської мови. Вона вважає, однак, що, заради послідовності, підхід, який обрали автори проекту, а саме захист Російської мови відповідно до вимог та правил, що регулюють регіональні мови і мови меншин, - повинен бути однаковим в усіх різних положеннях проекту.

40. Незважаючи на це, основним результатом запропонованих поправок, стане не те, що Російська мова буде використовуватися в меншій кількості ситуацій, ніж це було б за попереднім проектом, але, що особи, які належать до інших меншин, також користуються тим же рівним захистом. З практичної точки зору російська мова, яка у багатьох частинах території України 10 %-вому порогу, передбаченому в статті 7 проекту, повинна буде використовуватися паралельно з державною мовою в багатьох сферах суспільного та соціального життя.

41. Таким чином, питання залишається, чи не перебуває роль української мови, як єдиної державної мови в багатомовному Українському суспільстві під загрозою і чи не зменшується її інтегративна сила через надання захисту на тому ж рівні регіональним мовам та мовам меншин, у вищевказаних сферах. Комісія ще раз наголошує, що у специфічному контексті України, є надзвичайно важливим досягти збалансованої політики у цій сфері, і вважає, що такий підхід серед іншого вимагає адекватних гарантій для збереження державної мови як засобу для інтеграції всередині суспільства. Звичайно, це питання для влади в Україні визначити найбільш прийнятні шляхи досягнення цієї мети (дивіться статтю 5 законопроекту, яка визначає "Цілі та принципи державної мовної політики").

42. У своєму попередньому Висновку Венеціанська комісія порадила українським законодавцям прийняти більш адекватні рішення, щоб підтвердити перевагу української мови як єдиної державної мови, а також вжити додаткових заходів для зміцнення її ролі в українському суспільстві.

43. Включення у статтю 20.1 проекту, за якою "Вільний вибір мови навчання є невід'ємним правом громадян України, яке реалізується в рамках цього закону", положення "при умові обов'язкового вивчення державної мови в обсязі достатньому для інтеграції в українське суспільство" вітається Венеціанською комісією. Ця вимога відповідає заявленій в проекті меті сприяння використанню та знанню державної мови як інструменту для спілкування між особами, які належать до різних мовних груп. Комісії, однак неясно, чи укладачі мали наміри "зміцнити позиції української мови в системі освіти" чи тільки підтвердити її нинішню позицію. Більш того, навчання державною мовою має бути гарантовано в будь-якому випадку, в тому числі при реалізації статті 20.4 (у класах або групах з мовою навчання, відмінною від навчального закладу в цілому) і 20.5 (мова класів/груп, створених для підтримки чисельно незначних мовних груп). Така ж вимога має бути виконана у приватних навчальних закладах Української системи освіти, принаймні, у тих, де документи про освіту, отримані у цих навчальних закладах, мають суспільне значення.

44. Венеціанська комісія також зазначає, що нова стаття 24.3 залишає на власний розсуд телерадіоорганізацій України вести мовлення "державною мовою, регіональними мовами або мовами меншин, мовами міжнародного спілкування та іншими мовами, - як однією, так і кількома мовами". Комісія вважає, що ці положення занадто широкі і розпливчасті, так як вони не пропонують будь-яких легко застосовних критеріїв для їх ефективного здійснення. Немає конкретної вимоги, передбаченої для розподілу загального денного обсягу програмного мовлення на державній мові або мові меншин чи регіональній мові. Ці положення можна розглядати навіть як зменшення ролі української мови. Комісія відзначає в цьому зв'язку, що положення статті 25.3 з попереднього проекту, вводили обов'язок для державної національної теле- і радіокомпанії, щоб виділяти "не менше 60 % від загального щоденного програмного мовлення на державній мові і не менш ніж 20 % мовлення на російській мові".

45. Нарешті, питання також залишається чи проект закону відповідає статті 10 Конституції. Одна з поправок, здається, призначена для підтвердження позиції державної мови.Стаття 6.5 справді говорить: "Жодне положення цього закону не може тлумачитися як таке, що спрямоване на звуження сфери використання державної мови.". У той же час, в статті 1 проекту державна мова визначена як "закріплена законодавством мова, вживання якої обов'язкове в органах державного управління та діловодства, установах та організаціях, на підприємствах, у державних закладах освіти, науки, культури, у сферах зв'язку та інформатики тощо", без згадки про індивідуальні права та обов'язки. Однак, з занепокоєнням відзначаємо, що, хоча українська мова повинна розглядатися як єдина державна мова відповідно до статті 10 Конституції, в тій же статті 1 законопроекту, в контексті нового визначення "регіональна мова або мова меншини", робиться посилання на "та/або відрізняється від офіційної мови (мов) цієї держави".

46. Венеціанська комісія нагадує в цьому контексті Рішення Конституційного Суду України N 10-рп/99 від 14 грудня 1999 року, відповідно до якого стаття 10 Конституції означає, що "публічні сфери, в яких державна мова використовується, включають насамперед сфери, у яких законодавча, виконавча та судова влади, інші державні органи і органи місцевого самоврядування здійснюють свої повноваження (мова актів, роботи, звіти, документацію тощо)". Конституційний Суд також постановив, що "при здійсненні своїх повноважень, місцеві органи виконавчої влади, органи Автономної Республіки Крим та органи місцевого самоврядування можуть використовувати поряд з державною мовою російську та інші мови національних меншин в межах і порядку, визначених законами України". Здається сумнівним Венеціанській комісії, що паралельне використання державної мови та регіональних і міноритарних мов, а на практиці головним чином російської мови, у значних сферах суспільного життя, а не тільки на місцевому рівні, може вважатися використанням відповідно до статті 10 Конституції, як це було розтлумачено Конституційним Судом.

С. Захист інших мов національних меншин

47. У своїй оцінці попереднього законопроекту, Венеціанська комісія також зробила кілька зауважень з приводу захисту інших регіональних мов та мов меншин. Венеціанська Комісія висловила жаль у зв'язку з цим, що не було зроблено посилання на Рамкову конвенцію, і що захист мов був відключений від захисту відповідних груп меншин (§ 25).

48. Вітаючи введення спеціального захисту в ряді положень проекту для регіональних мов і мов меншин та їх використання в районах, де 10 % чисельний поріг досягнуто, Комісія відзначала, що критерії, які використовуються в цих положеннях, були неясними і тому не в змозі забезпечити правову визначеність у цьому питанні. Зокрема, точне значення таких термінів, як "регіон", "регіональна мова" і "розмовляти мовою" були неясні (§ 83 - 89), а також питання про те, що в тій чи іншій територіальній одиниці дві і більше мови можуть використовувати цей захист (§ 90).

49. Венеціанська комісія також нагадала, що до цих пір лише обмежене число регіональних мов були перераховані в проекті закону, в той час як Мовна Хартія, ратифікована Україною, гарантує захист усіх регіональних мов та мов меншин. У своєму останньому звіті по Україні (ECRML 7 липня 2010, (2010) 6), Комітет Експертів Мовної Хартії вказав, що Мовна Хартія поширюється також на інші мови, такі як мова караїмів, кримчаків і русинів (§ 104).

50. Крім того, Комісія підкреслила, що, крім російської, тільки дуже небагато інші регіональних мов подолають 10 %-вий поріг, щоб мати особливий захист (§ 105 - 106).

51. Венеціанська комісія знову вітає зусилля, зроблені для урахування її критики і зазначає, що у ряд положень тексту були внесені поправки для того, щоб врахувати пропозиції Комісії.

52. Вона зазначає, що посилання на Рамкову конвенцію є встатті 4.1 цього проекту закону, але шкодує, що немає такого згадки устатті 7, де йдеться про захист регіональних мов або мов меншин.

53. Зусилля по підвищенню правової визначеності щодо застосування 10 % порогу також заслуговує високої оцінки. У статті 1 нового проекту закону поняття "регіон" визначається як "окрема самоврядна адміністративно-територіальна одиниця, що може складатися з Автономної Республіки Крим, області, району, міста, селища, села. Поняття "регіональна мова" також належним чином визначене. Включення русинської, караїмської і кримської мов в список охоронюваних регіональних мов або мов меншин є позитивним моментом.

54. Більше того, у статті 7.3 запроваджується процедура для "застосування заходів, спрямованих на використання регіональних мов або мов меншин, що передбачені у цьому законі". Крім того, нова частина 5 цієї статті передбачає, що "при проведенні Всеукраїнського перепису населення для виявлення належності фізичних осіб до конкретних мовних груп у переписному листі має бути використано запитання про мову, яке б ідентифікувало рідну мову особи, що належності до тієї, чи іншої мовної групи". Нарешті,проект, вводячи термін "території, де регіональна мова (мови) використовується/використовуються", дає зрозуміти, що, в тій чи іншій територіальній одиниці, особливим захистом можуть користуватися дві і більше мов.

55. Що стосується застосування статті 7 про захист мовних прав місцевих меншин (ситуація "Меншість в меншості") на територіях, де вони досягають порогу в 10 % від населення, зауваження, які Комісія зробила у своєму висновку за попереднім проектом (§ 93 - 96), залишаються в силі.

Д. Захист свободи особистості використовувати мову за своїм вибором

56. У своєму попередньому висновку Венеціанська комісія вітала визнання в декількох положеннях проекту індивідуальної свободи використовувати мову за власним вибором в сфері приватного життя, соціально-економічної діяльності, науки, культури і засобів масової інформації (див. попередній висновок, § 40 - 43).

57. Тим не менш, Венеціанська комісія також зробила кілька критичних зауважень щодо деяких мовних зобов'язань або певних обмежень на свободу особистості у своєму виборів, введених до цього проекту.

58. Такі критичні зауваження були пов'язані з можливим необґрунтованим обмеженням свободи вираження поглядів, що передбачалося нечіткими положеннями ст. 9.1, якими вводилася "юридична відповідальність" у разі "публічного приниження чи неповаги" до української чи інших мов. Крім того, Комісія зазначила, про можливі необґрунтовані обмеження на свободу об'єднань за ст. 18.3 проекту, якою підприємствам, установам і організаціям не дозволялося приймати їх робочі правила на мові за їх вибором. Комісія також була занепокоєна тим, що зобов'язання для організаторів культурних заходів (стаття 24 проекту) робити оголошення державною мовою, російською та іншими регіональними мовами за власним вибором, могли б, за відсутності адекватного державного фінансування для перекладу, могли мати стримуючий вплив на організацію цих заходів (див. попередній висновок, § 46, 47 і 48).

59. Тут знову Венеціанська комісія відзначає зміни, внесені до вищезазначених положень, спрямованих на врахування її критики. В результаті стаття 8.1 цього проекту закону забезпечує підвищену чіткість, так як поняття "юридичної відповідальності" визначається відповідно до статті 161 Кримінального кодексу України, яка передбачає відповідальність за вчинення правопорушень, що впливають на мовні права і свободи людини. Збільшення чіткості, однак, необхідно, у контексті статті 8 стосовно поняття "порушення прав людини", яке включено до складу такого злочину. Поняття "приниження" і "неповага" залишаються невизначеними, а також підстави, за якими настає кримінальна відповідальність у зв'язку з мовними злочинами.

60. Венеціанська комісія зазначає, що нова редакція статті 18.3 нового законопроекту прямо говорить, що "Підприємства можуть також використовувати інші мови в їх діяльності". Нарешті, проект закону більше не нав'язує оголошення державною мовою, але залишає це питання на розсуд організаторів події для проведення оголошень під час концертів та інших культурних заходів, державною мовою, регіональною мовою або мовою меншини (стаття 23). Венеціанська Комісія частково вітає, і частково засуджує це нове положення. Вона вважає, що законною метою є те, що публічні заяви повинні бути зрозумілі особам, які належать до всіх мовних груп і, отже, вимагає використання державної мови. Крім того, забезпечення державного фінансування має важливе значення для сприяння використанню державної мови в таких подіях.

V. Висновки

61. Венеціанська комісія вітає зусилля авторів проекту закону про засади державної мовної політики запропонувати всеосяжні рамки для захисту мов в Україні. Вона зазначає, що проект в значній мірі спирається на положення проекту закону про мови в Україні 2010 року, який вже був предметом оцінки Комісії. Комісія з інтересом відзначає новели, введені новим проектом закону, а також той факт, що ряд серйозних поправок були зроблені щодо положень попереднього проекту на виконання відповідних рекомендацій Комісії.

62. Венеціанська комісія вважає, що, загалом, цей проект закону являє собою поліпшений текст в порівнянні з проектом 2010 року, а внесені зміни мають правильне спрямування. Зокрема, як випливає з його положень, підхід, який лежить в основі поточного проекту закону, схоже, є більш збалансованим, особливо щодо взаємозв'язку між захистом української мови як державної мови України та російської мови, яка продовжує отримувати вигоди від чільного становища в мовному ландшафті країни.

63. Відповідно до законопроекту, українська мова підтверджує свій статус як єдиної державної мови, яка заслуговує на конкретний розвиток і захист, в той час як російська мова буде мати статус регіональної мови, охорона та використання якої має базуватися на нормах захисту регіональних мов або мов меншин. В цілому, необхідність адекватного захисту регіональних мов або мов меншин, у тому числі російської мови, відповідно до застосовних стандартів, підтверджене проектом. Венеціанська комісія вважає, що цей новий підхід буде сприяти тлумаченню закону і розумінню правової системи мов в Україні.

64. Як результат, представлений проект більше не формально зосереджується на російській мові, а посилання на цю мову майже завжди замінено посиланням на "регіональні мови або мови меншин". Це зрівнювання підтримки російської мови і підтримки регіональних мов або мов меншин, здається, вигідно, в певних сферах суспільного життя, для інших регіональних мов або мов меншин. У більш загальному плані, чітко визначаючи мету захисту державної мови серед цілей і принципів Української мовної політики, законопроект відображає досить ліберальний підхід щодо захисту в Україні регіональних мов або мов меншин.

65. Вітаючи вищезазначені новели у законопроекті, Комісія вважає, що подальше вдосконалення, підвищені гарантії і більш істотні зміни в нормативний зміст проекту мають бути запроваджені для того, щоб створити умови для ефективної імплементації відповідно до застосовуваних міжнародних стандартів принципів, закріплених в Конституції й самому законопроекті.

66. Як зазначалося раніше в цьому Висновку, залишається питання, з урахуванням конкретної ситуації в Україні, чи запроваджуються достатні гарантії відповідно до цього законопроекту для консолідації української мови як єдиної державної мови, а також роль, яку вона повинна відігравати в українському багатомовному суспільстві. Венеціанська комісія може лише повторити свій заклик, зроблений у своїх попередніх висновках, щодо необхідності пошуку справедливого балансу між захистом прав меншин, з одного боку, і збереженням державної мови в якості інструменту для інтеграції в рамках суспільства, з іншого боку. Це в кінцевому рахунку, необхідно для українських законодавців прийняти рішення з цього важливого питання.

67. Особлива увага повинна бути приділена, поряд з іншими питаннями, піднятими в цьому Висновку, до належної координації питання щодо вільного вибору мовної приналежності окремих осіб з критеріями, обраними для ідентифікації мовних груп, що також є ключовим питанням у розробці мовної політики країни.

68. У той же час, термінологія, яка використовується для визначень, запропонованих проектом, потребує ретельного перегляду, оскільки вона має фундаментальне значення в цьому процесі. У більш загальному плані важливо, щоб автори ретельно переглянули весь проект, так як у багатьох частинах його внутрішні посилання на положення проекту зроблені з урахуванням старих проектів і не з урахуванням змін, внесених новим текстом.

69. Венеціанська комісія залишається у розпорядженні української влади для надання додаткової допомоги, необхідної в цьому питанні.

 
www.38i.ru